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SISTEMA DE FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y MODIFICACIÓN DE NORMAS TRIBUTARIAS
La presente Ley entró en vigor el día 20 de diciembre, si bien surtirá efectos desde el 1 de enero de 2009, excepto algunos preceptos y disposiciones que entrarán en vigor y surtirán efectos a partir del 1 de enero de 2010.
Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias.
(BOE, 19-12-2009)
Como culminación de un largo proceso en el que se ha producido un intenso debate entre el Estado y las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía, el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, en su reunión de 15 de julio de 2009, ha adoptado, a propuesta del Gobierno de la Nación, el Acuerdo 6/2009, de reforma del Sistema de Financiación autonómica y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía cuya puesta en práctica exige llevar a cabo una serie de reformas legales. Esta Ley acomete las reformas que no requieren el rango de Ley Orgánica, complementando así la reforma de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas por la Ley Orgánica 3/2009.
Objeto de la Ley
Es la regulación del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía desde 1 de enero de 2009, incluyendo la garantía de financiación de servicios públicos fundamentales, los fondos de convergencia autonómica, el régimen general de la cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas y los órganos de coordinación de la gestión tributaria, al mismo tiempo que se modifican determinadas normas tributarias afectadas.
Los principios de autonomía y corresponsabilidad se refuerzan en este nuevo sistema mediante el aumento de los porcentajes de cesión de los tributos parcialmente cedidos a las Comunidades Autónomas y mediante el incremento de las competencias normativas de éstas de cara a que tengan una mayor capacidad para decidir la composición y el volumen de ingresos de que disponen. Igualmente se refuerza la colaboración recíproca entre las Administraciones tributarias de las Comunidades Autónomas y la Agencia Estatal de Administración Tributaria, así como se prevé novedosamente la posibilidad de delegar en las Comunidades Autónomas la revisión en vía administrativa de los actos de gestión dictados por sus Administraciones tributarias. Este aumento de la corresponsabilidad se hace compatible con el respeto a la unidad de mercado.
Nuevos Fondos de Convergencia Autonómica
Se regulan los nuevos Fondos de Convergencia Autonómica: el Fondo de Competitividad y el Fondo de Cooperación. Se trata de Fondos creados con recursos adicionales del Estado y con los objetivos de aproximar las Comunidades Autónomas en términos de financiación por habitante ajustado y de favorecer el equilibrio económico territorial, contribuyendo a la igualdad y la equidad.
El Fondo de Competitividad se crea con el fin de reforzar la equidad y la eficiencia en la financiación de las necesidades de los ciudadanos y reducir las diferencias en financiación homogénea per cápita entre Comunidades Autónomas, al mismo tiempo que se incentiva la autonomía y la capacidad fiscal y se desincentiva la competencia fiscal a la baja.
La Ley recoge el importe de la dotación presupuestaria de este Fondo en el año 2009 y las reglas de evolución de dicha dotación, define de manera pormenorizada todos los conceptos relevantes en la operativa de este fondo, determina las condiciones que deben cumplir las Comunidades Autónomas para ser beneficiarias y el reparto del Fondo entre las Comunidades Autónomas que acceden al mismo. También se regula la gestión del fondo, que se liquidará de manera conjunta con todos los recursos que forman parte del sistema y con el Fondo de Cooperación.
El Fondo de Cooperación se crea con el objetivo último de equilibrar y armonizar el desarrollo regional, estimulando el crecimiento de la riqueza y la convergencia regional en términos de renta de Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía.
Se define el importe de su dotación presupuestaria en el año 2009 y las reglas de evolución de dicha dotación, las Comunidades Autónomas beneficiarias y los repartos del Fondo, destacando la existencia de un subfondo para las Comunidades Autónomas de más bajo crecimiento de su población.
Cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas
La Ley también regula la cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, tanto el rendimiento cedido a las mismas, como las competencias que tienen éstas en materia de normativa tributaria y gestión de estos impuestos.
Para desarrollar de forma sistemática el contenido de estas disposiciones se analizan a continuación los principales aspectos de la cesión en cada uno de los tributos cedidos:
- Se redefinen los componentes de la deuda tributaria cedida en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas de acuerdo con la nueva cesión acordada del 50%, además de mejorarse ciertos aspectos técnicos de dicha cesión para ajustar los componentes que se ceden al 50% del rendimiento. Por otra parte, se incrementa al 50% el porcentaje cedido a las Comunidades Autónomas del Impuesto sobre el Valor Añadido y al 58% el porcentaje de cesión de los Impuestos Especiales de Fabricación sobre la Cerveza, el Vino y Bebidas Fermentadas, los Productos Intermedios, el Alcohol y Bebidas Derivadas, los Hidrocarburos y las Labores del Tabaco.
- También se modifica el concepto de residencia habitual a efectos del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, ampliando el periodo a considerar para su determinación de uno a cinco años y haciendo coincidir el punto de conexión para la atribución del rendimiento con el que determina la normativa aplicable.
- En relación con el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados se articulan dos modificaciones. Por un lado, se adapta la definición del hecho imponible que es objeto de cesión a la nueva redacción del artículo 19 del Texto Refundido del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados prevista en la Ley 4/2008, de 23 de diciembre, por la que se suprime el gravamen del Impuesto sobre el Patrimonio, se generaliza el sistema de devolución mensual en el Impuesto sobre el Valor Añadido, y se introducen otras modificaciones en la normativa tributaria, para adaptarlo a la Directiva 2008/7/CE. Por otra parte, se clarifica el punto de conexión para la atribución del rendimiento entre Comunidades Autónomas en el caso de anotaciones preventivas de embargo, cuando el valor real de los bienes embargados en diferentes Comunidades Autónomas sea superior a la base imponible gravada con arreglo a las normas del impuesto, en línea con la doctrina administrativa.
- En relación con la Tasa Estatal sobre Rifas, Tómbolas, Apuestas y Combinaciones Aleatorias se modifica el punto de conexión como consecuencia de la supresión del régimen de autorización previa para la organización y celebración de las combinaciones aleatorias.
- En cuanto al Impuesto sobre Hidrocarburos y el Impuesto sobre la Electricidad, se especifica que es el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio el que proporciona el índice de entregas de los productos gravados y el índice de consumo neto de energía eléctrica, respectivamente.
- Por lo que se refiere al Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte, se explicita que el punto de conexión es el domicilio fiscal de la persona física o jurídica a nombre de la cual se efectúa la primera matriculación, de forma coherente con la aplicación que de este impuesto se está realizando en la actualidad.
- Se amplían las facultades de las Comunidades Autónomas para regular la escala autonómica aplicable a la base liquidable y también el tramo autonómico de la deducción por inversión en vivienda habitual, se permite que las Comunidades Autónomas puedan establecer deducciones autonómicas por subvención o ayudas públicas en determinadas condiciones y, novedosamente, se posibilita que aprueben incrementos o disminuciones en las cuantías del mínimo personal y familiar.
- Se excepciona la aplicación supletoria de la normativa estatal en materia de tarifa autonómica para el supuesto en que las Comunidades Autónomas no hicieran uso de sus competencias normativas, salvo, transitoriamente, para el año 2010.
- Finalmente, se introduce la posibilidad de que las Comunidades Autónomas asuman, por delegación del Estado, la competencia para la revisión de los actos por ellas dictados en relación con los tributos totalmente cedidos tradicionales, el Impuesto sobre Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos y el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte. Todo ello sin perjuicio de la labor unificadora del Estado, que será ejercida por el Tribunal Económico-Administrativo Central y por la Sala Especial para la Unificación de Doctrina establecida en la Ley General Tributaria.
Otras modificaciones tributarias contenidas en la Ley
La Ley de sistema de financiación incluye, además de sus 66 artículos, un buen número de disposiciones: siete de carácter adicional, cinco transitorias, una derogatoria y seis finales.
Desde un punto de vista tributario, las disposiciones más importantes son:
- La disposición final segunda, que modifica la Ley 35/2006 del IRPF.
- La disposición final tercera, que modifica la Ley 58/2003 General Tributaria.
Modificaciones en el IRPF
Las modificaciones derivadas del nuevo sistema de financiación se pueden resumir de la forma siguiente:
A. Modificaciones en la tarifa del impuesto
Son las siguientes:
- El apartado cuatro de la disposición final segunda aprueba la tarifa general del impuesto, aplicable a la parte estatal no cedida.
- El apartado cinco aprueba la escala aplicable a los residentes en el extranjero aplicable a la parte estatal no cedida.
- El apartado seis establece el tipo aplicable al ahorro, en la parte estatal no cedida.
- El apartado nueve establece que la tarifa aplicable a la parte cedida a las comunidades autónomas será la que éstas aprueben.
- El apartado once establece el tipo aplicable al ahorro, en la parte cedida a las comunidades autónomas. El tipo es el 9%, el mismo que se aplica a la parte no cedida.
- El apartado quince establece la tarifa autonómica aplicable al año 2010, cuando la comunidad no haya regulado una tarifa propia.
B. B. Otras modificaciones en la regulación del impuesto
Son las siguientes:
- El apartado uno da una nueva redacción a la norma que configura el IRPF como impuesto cedido parcialmente.
- El apartado dos modifica la norma que excluye de tributación a las rentas que no excedan del importe del mínimo personal y familiar, para recoger la existencia de estos mínimos en el ámbito autonómico.
- El apartado tres modifica el régimen de cálculo de los mínimos personal y familiar, para recoger la existencia de estos mínimos en el ámbito autonómico.
- El apartado siete modifica la regla de cálculo de la cuota líquida estatal para recoger el hecho de que la nueva definición de la cuota líquida autonómica incluye deducciones no incluidas anteriormente.
- El apartado diez modifica las especialidades aplicables a los supuestos de anualidades por alimentos a favor de los hijos.
- El apartado doce modifica la definición de la cuota líquida autonómica.
- El apartado trece regula el tramo autonómico de la deducción por inversión en vivienda habitual.
- El apartado catorce regula el cómputo del mínimo personal y familiar autonómicos.
Modificaciones en la normativa sobre reclamaciones económico-administrativas
La disposición final tercera recoge las modificaciones necesarias en la regulación de la Administración tributaria y de los procedimientos de revisión de los actos administrativos de naturaleza tributaria necesarios para recoger el hecho de que las comunidades autónomas asumen la competencia de revisión en vía económico-administrativa de sus actos de gestión de tributos cedidos.
De las múltiples modificaciones que se introducen, cabe destacar las siguientes:
- Se modifica el artículo 228 de la Ley General Tributaria para incorporar como órganos económico-administrativos a los órganos que determinen las comunidades autónomas para ejercer la función revisora en el ámbito de las reclamaciones económico-administrativas.
- Se modifican los artículos 229.1 y 241 de la Ley General Tributaria para atribuir al Tribunal económico-administrativo central competencia sobre los recursos que se interpongan contra las resoluciones dictadas por los órganos económico-administrativos de las comunidades autónomas.
- Se modifica el artículo 229.3 de la Ley General Tributaria para definir las competencias de los órganos económico-administrativos de las comunidades autónomas.
- Se modifica el artículo 239.7 de la Ley General Tributaria para que la doctrina reiterada del Tribunal económico-administrativo central vincule a los órganos económico-administrativos de las comunidades autónomas.
- Se modifican el artículo 242 de la Ley General Tributaria para regular el recurso extraordinario de alzada para la unificación de criterio respecto de las resoluciones dictadas por los órganos económico-administrativos de las comunidades autónomas.
- Se modifica el artículo 243 de la Ley General Tributaria para permitir la aplicación del recurso extraordinario para la unificación de doctrina respecto de las resoluciones dictadas por los órganos económico-administrativos de las comunidades autónomas.
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